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安庆市城市管理局2018年度以案释法典型案例

发布日期:2018-03-20 16:08    作者:政策法规科    来源:市城市管理行政执法局    阅读: 次   字体:[大] [中] [小]

安庆市城市管理局2018年度以案释法典型案例

 

 

程序正当是依法行政的基本要求

——李某不服“违法建设认定”案

 

【基本案情】

2016年414日,某市城市管理行政执法局向某市城乡规划局提交《关于对李某房屋认定的申请》,申请对李某的一处房屋进行认定。2016425日,某市城乡规划局向该城市管理行政执法局出具了《关于对李某房屋认定申请的回复函》,称:经查,该房屋未在我局办理建设工程规划许可,并不可以采取改正措施消除对规划实施的影响,故认定李某该处房屋属违法建设。201661日,某市城市管理行政执法局据此对李某作出强制拆除决定书。李某不服某市城乡规划局的“违法建设认定”,向人民法院起诉,要求撤销该认定。

【审理结果】

法院审理认为,某市城乡规划局作出的违法建设认定行为属于行政确认范畴,该行政行为显然对原告李某的权利义务产生实际影响,具有可诉性。某市城乡规划局系在行政机关之间以往来内部函件的形式,作出行政确认(违法建设认定)。原告李某作为涉案房屋的建设者,无从知晓行政确认程序何时启动,因而无法进行陈述与申辩,亦无从知晓行政确认程序何时结束以及结果如何,因而无法及时请求接济,而此种权利属于原告李某在程序上的正当权利。因此判决撤销该“违法建设认定”。

【焦点评析】

焦点一:违法建设认定的行为是行政确认吗?

本案所讲“违法建设”是指未批先建工程,不包括在建工程。实践中,城管执法部门与城乡规划部门查处违法建设,一般先由城管执法部门根据投诉举报或巡查发现的违法建设进行立案调查,然后由城乡规划部门作出是否是违法建设以及是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响的认定,最后移送城管执法部门按照认定的结论进行查处。行政法学通说认为,行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别,给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。那么,城乡规划部门作出的违法建设认定是否是具体行政行为,是否属于行政确认呢?有一种意见认为,规划认定是城乡规划部门与城管执法部门用来加强沟通、联系工作的内部公文往来,仅是城管执法部门对违法建设进行行政处罚的组成部分,其本身并未改变当事人的权利义务关系,故不可诉。事实上,上述观点值得商榷。从各地法院已把不服违法建设认定案件归入行政诉讼(行政确认类)及行政法学通说看,违法建设认定是一种具体行政行为,属于行政确认。理由:一是《城乡规划法》第十一条规定:县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。因此,违法建设认定行为已包含行政确认行为所满足的主体要素和职权要素。二是行政机关内部往来公文是否可诉,关键是要看该行政行为是不是行政主体作出的具体行政行为,对当事人的权利义务是否产生实际影响。如果行政机关之间的公文往来对相对人的权利义务产生了实际影响,那么该公文就是可诉的具体行政行为。三是虽然违法建设认定并未直接创设当事人的权利义务,但它对当事人此后的权利义务产生了实际影响,因为违法建设认定的结论基本上已经决定了城管执法部门的处罚种类。从某种程度上讲,与其说城管执法部门的行政处罚创设了当事人的权利义务,还不如说是违法建设认定行为对当事人的权利义务进行了确定和重大处分,所以违法建设认定应属于行政确认行为,属于可诉具体行政行为。最后,违法建设认定行为如果不能被提起行政复议、诉讼,必然导致规划认定权利的滥用,相对人的合法权益将得不到切实的保护。

焦点二:“违法建设认定”的结果不告知房屋所有人是否符合正当行政程序?

虽然《城乡规划法》等法律法规对行政程序正当规定的不够明确,但国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》,已将“程序正当”列为依法行政的基本要求,并明确规定“行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”而本案中,某市城乡规划局通过向某市城市管理行政执法局出具的《回复函》,认定李某房屋系“违法建设”,而该认定直接影响着“违法建设”所有人的权利义务。然而,直到涉案房屋面临强制拆除,李某才知道涉案房屋系“违法建设”。对于涉案房屋所有人而言,不知违法建设认定程序何时启动,亦不知何时结束以及结果如何,既无法进行陈述与申辩,也无法及时请求接济,其正当权利被视而不见。

【工作启示】

根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》(安徽省人民政府令第192号)规定,实行相对集中行政处罚权的重点领域,涵盖市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理等的全部或部分行政处罚权。城管执法体制改革后,需要进一步完善部门间的协调配合机制,也对我们住房城乡建设主管部门在如何依法行政方面提出了更高的要求。正当的行政程序是制约行政权力、维护相对人权利的重要保障,是现代行政法治的核心要求。虽然国务院《全面推进依法行政实施纲要》,已将“程序正当”列为依法行政的基本要求,但由于受“重实体,轻程序”思想的长期影响,加之现阶段行政程序方面的立法尚不完善,部分行政执法人员程序意识不强,执法中违反正当程序的情况仍时有发生,如:在拟作出较大数额的罚款前不告知当事人有陈述、申辩和听证的权利;在颁发施工许可证时,未办理土地批准手续即行颁发;给政府信息公开申请人答复采取邮寄到付的方式;办理案件不严格遵守法定期限等。这与全面推进依法行政、加快建设法治政府的要求格格不入。要从根本上扭转这种局面,必须做到:要树立“程序正当的权力才是正当权力”的意识;其次,进一步落实告知制度。当事人有权知道影响自身权益的行为存在的理由,这也是宪法赋予公民的知情权。行政主体在执法活动中应当高度重视保障公民的知情权及救济权,从源头上减少不必要的行政纠纷。

 

 

 

仅凭责令改正通知书即实施的强拆行为违法

——某毛巾厂不服某区城管局强制拆除案

 

【基本案情】

2015年415日,某区城管局的工作人员在巡查过程中发现辖区内某服装厂有一处在建的钢构雨棚,该雨棚为某毛巾厂经营者张某所建。2015422日某区城管局作出责令改正通知书,认定张某的上述行为已违反城乡规划法第四十条第一款之规定,责令:1.立即停止上述行为;2.限于2015427日前自行改正。2015813日,某区城管局强制拆除了上述雨棚。2016122日,某毛巾厂向该区人民政府提起行政复议申请,2016331日,该区人民政府作出驳回行政复议申请决定书,认为某毛巾厂已经超过了法定的申请期限,驳回了某毛巾厂的行政复议申请。某毛巾厂不服,于2016420日提起诉讼。

【审理结果】

法院经审理认为,《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序的条款规定,行政机关在实施强制执行前,应当依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序,某区城管局在未履行上述法定程序的情形下,直接实施强制拆除行为程序违法;同时,某区城管局在诉讼期间并未提交相关证据证实案涉雨棚及围墙系正在进行建设的违法建筑,故其实施强制拆除行为事实不清、证据不足;最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第41条规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”某区城管局作出强制拆除案涉雨棚的行政行为时未告知当事人诉权或者起诉期限,起诉期限应从当事人知道或者应当知道诉权或者起诉之日起计算,故某毛巾厂的起诉未超过起诉期限。综上,某区城管局实施案涉强制拆除行为认定事实不清、证据不足、程序违法。故判决确认某区城管局对某毛巾厂雨棚及围墙的强制拆除行为违法。

【焦点评析】

焦点一:执法部门可否仅凭责令改正通知书即实施强制拆除?

《行政强制法》第二条第三款规定,行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。故强制拆除行为属于行政强制执行。依照《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序等规定,行政机关在实施强制执行前,应当依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序。所以,执法部门仅凭责令改正通知书即实施强制拆除违法建设的行为属于程序违法。

    焦点二:对违法建设进行强制拆除可否由执法部门自行实施?

《城乡规划法》第六十八条规定,城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《行政强制法》第十三条规定,行政强制执行由法律设定。地方性法规、政府规章、规范性文件等非国家法律的规范都无权设定行政强制权。对行政机关实施强制执行的规定只能在行政强制法条文含义范围内进行解释和细化,不得违背上位法的本意进行任意扩大解释,否则视为无效。所以,对违法建设进行强制拆除的行为要依据《城乡规划法》的规定执行。  行政执法部门在拆除违法建设之前要经过建设工程所在地县级以上人民政府责成,不可自行实施,否则属于程序违法。

焦点三:行政相对人在超过行政诉讼法规定的诉讼时效后未起诉是否一定丧失诉权?

《行政诉讼法》第四十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中,某毛巾厂向法院提起行政诉讼的时间距涉案行政行为的期间已经超过了六个月,但是法院依然受理。因为最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第41条规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。根据文本解释和体系解释,对于已告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的,起诉期限为6个月;未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限为2年。本案中,某区城管局在实施强拆拆除行为时,未告知某毛巾厂的诉权或者起诉期限,应当适用2年起诉期限的规定。

【工作启示】

对违法建设的查处是城管执法工作中一项重要的领域。由于该项工作涉及的部门多、查处难度大、法律程序繁琐、社会关注度高,易发生行政纠纷,一直是行政执法工作中的难点热点。强制拆除属于行政强制执行的方式之一,执法机关在强拆的时候需要遵守《行政强制法》的规定。执法人员在查处违法建设的过程中一定要耐心细致,在事实认定、证据收集、适用依据、文书制作和送达等环节都要做足工作,力争使每一起案件都经得起法律和时间的检验。