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取样程序不合法的检测报告不能作为认定行政违法的证据

发布日期:2019-11-13 14:52    作者:政策法规科    来源:市城市管理行政执法局    阅读: 次   字体:[大] [中] [小]

 

     检测报告要想成为认定行政违法的证据,必须做到主体合法、检测过程合法全规,否则不能作为认定违法行为的证据。下面的案例就是作为证据的检测报告因没有取样记录或记录取样过程的材料,导致行政处罚决定被撤销的,提醒环境行政人员重视执法程序的合法性。

 

山东省桓台县人民法院

 

2018)鲁0321行初32

原告淄博方基制釉有限公司,注册号370300200018776,住所地:桓台县开发区工业园(果里镇官中村南1000米)。

法定代表人徐宁,总经理。

委托代理人陈广,男,山东致公律师事务所律师。

委托代理人孟强,男,山东致公律师事务所律师。

被告桓台县环境保护局,统一社会信用代码11370321004221062T,住所地:桓台县兴桓路1433号。

法定代表人蔺忠,局长。

委托代理人巩财,男,1986910日生,汉族,桓台县环境保护局工作人员。

委托代理人邢爱芝,女,山东大地人(桓台)律师事务所律师。

 

    原告淄博方基制釉有限公司不服被告桓台县环境保护局环保行政处罚,于2018410日向本院提起行政诉讼。本院于2018410日立案后,于2018413日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018522日公开开庭审理了本案。原告淄博方基制釉有限公司委托代理人陈广、孟强,被告桓台县环境保护局党组成员、桓台县人民政府总量办主任司志刚及委托代理人巩财、邢爱芝到庭参加诉讼,本案现已审理终结。

    被告桓台县环境保护局于20171012日作出桓环罚字[2017]739号行政处罚决定,认定被告于2017918日对原告进行了调查,发现原告实施了以下环境违法行为:根据某环境检测有限公司提供的检测报告,依据《山东省区域性大气污染物综合排放标准》表1(续)其他工业炉窑(以煤、重油、煤制气等为燃料的炉窑)氮氧化物排放标准300mg/m3、颗粒物排放标准30mg/m3,淄博方基制釉有限公司排气筒6#检测次数1氮氧化物超标0.85倍、烟尘超标9.97倍,检测次数2氮氧化物超标1.88倍、烟尘超标18.94倍,检测次数3氮氧化物超标0.04倍、烟尘超标15.02倍。原告上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定,依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项的规定,决定给予淄博方基制釉有限公司处罚款人民币贰拾万元整(¥200000.00元)的行政处罚。

    原告淄博方基制釉有限公司诉称,被告作出的桓环罚字[2017]739号《行政处罚决定书》认定违法事实的主要证据不足,程序违法,纯系滥用职权,适用法律错误。一、被告作出处罚决定所依据的某环境检测有限公司的检测报告,该报告的来源不合法,检测数据不真实,不应作为认定违法事实的证据予以采信。首先,检测报告显示,检测委托方为淄博方基制釉有限公司,而原告从来未委托该环境检测有限公司进行检测,与该公司没有任何关系。退一步讲,倘若检测方为原告委托,那原告与其之间必然形成合同关系,该环境检测有限公司应当向原告负责,而不是向其他第三方负责,因此,该检测报告的来源不合法。其次,该环境检测有限公司的检测数据涉嫌造假,不能作为行政执法的依据,该公司作为社会化环境检测机构的检测存在严重的不实问题,其法定代表人因涉嫌造假已被市公安机关刑事立案侦查,现处于取保候审期间,对这样的存在数据造假不良行为的公司的检测数据是没有丝毫真实性可言的,更不能作为行政处罚的依据。二、被告作出的行政处罚决定书程序违法。首先,被告作出的处罚决定,调查取证与决定处罚都是由同一执法部门和人员作出,没有执行调查和处罚相分离的规定,违反法定程序。被告执法人员此前就参与过对原告责令停业以及罚款的行政处罚,原告曾多次就其行政执法行为提起过行政诉讼,其对原告抱有较深的成见,与原告之间具有利害关系,因此,在本案的行政处罚过程中,被告的执法人员理应依法自行回避,但其并没有回避。其次,根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。但被告针对原告201797日同一天的同一个生产行为,却同时作出了桓环罚字[2017]735736737738739740741号共七次罚款的行政处罚决定,明显违法,且纯属滥用职权。而且,被告违反《环境行政处罚办法》第三十四条规定。另外,调查笔录中最后一行显示被调查对象对报告提出异议,但被告作出行政处罚决定时对存有异议的证据材料不进行审查、复核。三、被告作出的行政处罚决定书适用法律错误。被告作出处罚决定的依据是《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项的规定:(一)未依法取得排污许可证排放大气污染物的;而被告作出的处罚决定书中调查发现的所谓违法行为不涉及排污许可证的问题,违法事实和处罚依据不是一回事,原告也未收到过被告对行政处罚决定书进行更正的书面材料。为维护原告的合法权益,特提起行政诉讼,请求撤销被告作出的桓环罚字[2017]739号《行政处罚决定书》。

原告淄博方基制釉有限公司向本院提交了以下材料:1、《环境行政处罚办法》第三十四条;22017N338-07号检测报告表存在问题的意见汇总;3、《固定污染源排气中颗粒物测定与气态污染物采样方法》(中华人民共和国国家标准GB/T16157-1996)、《固定污染源排气中二氧化硫的测定定电位电解法》(国家环境保护总局标准HJ/T57-2000)、《固定污染源废气氮氧化物的测定定电位电解法》(中华人民共和国国家环境保护标准HJ693-2014);《山东省工业炉窑大气污染物排放标准》(山东省地方标准DB37/2375-2013);4、行政裁定书;5、《环境行政处罚办法》第五条;6、环境违法行为立案审批表、再审申请书、行政判决书、特快专递邮寄单;7、《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项;8、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条;9、桓环罚字[2017]735号行政处罚决定书;10、桓环罚字[2017]739号行政处罚决定书。原告申请本院调取淄博市公安局直属分局对某环境检测有限公司的立案侦查材料,本院予以准许,淄博市公安局直属分局就此向本院作出淄公函(直属)[2018]13号复函。原告庭前申请专业人员出庭,但未向本院提交专业人员名单及相关资质证书等材料,开庭时原告表示专业人员时间安排不开不出庭。

    被告桓台县环境保护局辩称,被告所作桓环罚字[2017]739号行政处罚决定书,所作处罚有事实依据,适用法律正确,程序合法。一、被告所作处罚证据确凿,适用法律正确。201797日被告委托某环境检测有限公司对原告处的年产16万吨地板、内墙砖釉料制作项目高温炉6#排气筒进行排放物检测,结果为氮氧化物、烟尘均超标。2017918日,执法人员对原告进行现场检查,并对原告处的生产经理傅某进行询问确认违法事实。上述违法事实证据确凿,上述违法行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条,被告适用该法第九十九条进行处罚,适用法律正确。二、被告所作处罚程序合法。被告查处过程中,依次进行了现场检查、调查询问、立案审批、作出《环境保护违法行为调查终结报告》;向原告下达了《行政处罚事先(听证)告知书》、《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚决定书》,告知了当事人享有的陈述申辩、请求听证、提起行政复议、提起行政诉讼等权利,完全符合法定程序。原告七个烟囱代表七个排污口,被告监管七个排污口,以排污口数量为准,不以企业数量为准。七个检测孔均超标,是属于同一类违法行为,不是同一个,是七个违法行为。三、原告所称其他理由均不成立。1、被告作出处罚依据的是某环境检测有限公司的检测报告,由于该公司的工作失误,该报告填写的委托单位为原告名称,实际应为被告委托,该公司已向被告作出更正说明。这一失误对检测结果并无实质影响,该检测结果足以证明原告单位的违法事实。另外,原告称该环境检测有限公司数据涉嫌造假纯属臆测,并无依据。2、原告称本案执法人员应当自行回避,却没有正当理由证明执法人员应当回避,因此不能证明涉案处罚程序违法。3、被告下达的处罚决定书中因笔误将被告违反《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二项,写成违反《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项,在被告送达原告处后,被告处工作人员即发现该笔误,随即要求原告交出处罚决定书进行更正,但是原告处工作人员拒不配合。综上,被告所作处罚有事实依据,适用法律正确,程序合法,请求驳回原告的诉讼请求。

    被告桓台县环境保护局向本院提交了以下证据:1、立案审批表;2、调查询问笔录;3、检测报告及更正说明、检测业务合同、检测费发票;4、环境保护违法行为调查终结报告;5、责令改正违法行为决定书;6、行政处罚事先(听证)告知书;7、送达回执;8、行政案件处理呈批表;9、行政处罚决定书;10、送达回执;11、执法人员证件复印件。被告桓台县环境保护局向本院提交了以下依据:1、《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条;2、《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条。

 

经庭审质证,原、被告质证意见如下:

对淄博市公安局直属分局向本院作出的淄公函(直属)[2018]13号复函,原告认为,某环境检测有限公司法定代表人因涉嫌伪造印章罪被侦查,证明该公司此前就有涉嫌造假的不良行为,其检测报告同样也存在造假的行为,该报告无法律效力,不可作为证据使用。被告认为,该公司法定代表人个人有犯罪嫌疑,尚未经司法部门定罪量刑,不能证明该公司在本案的检测报告中存在数据造假,数据造假只是原告的主观推测。

对被告提交的检测报告,原告认为该报告来源不合法,该报告载明的委托人为原告,而原告未委托,该检测无任何根据。检测报告未显示进行检测的过程,未载明进行检测的设备编号,也没有相应的采样记录,从形式上说该报告为无效报告。该报告没有附该机构检测资质及相应检测人员的资格证书,作出该份报告无法律效力。从数据内容说,被告没有提供检测数据的来源及原始数据,报告载明的检测数字存在问题。报告没有载明采样时的工作状况和采样条件。该报告显示样品数量不符合有关标准。被告委托给第三方,没有审查第三方的身份及有无违法行为,仅仅依靠第三方的报告作出处罚是违法行为。被告认为报告数据没有问题,原告所说检测时间、方法、取样等问题,被告已经委托给检测公司,检测公司如何进行与被告没有关系。

对被告提交的更正说明,原告认为存在造假的情形,没有在行政处罚作出前向原告进行过送达,有瑕疵的报告,行政机关不能作为作出行政处罚的依据。被告认为,不能因为委托单位记载错误就否定检测数据的真实性,更正说明的说明人系某环境检测有限公司,该公司应对其结果负责,只要该公司是相关主管部门认可的检测单位,被告就认可其检测结果。

    对被告提交的调查笔录,原告认为被调查对象仅是原告的普通员工,并不是法人,其陈述无法代表原告法人行为。被告认为被调查人自称可以代表公司。

对原告提交的检测报告表存在问题的意见汇总,被告认为该意见汇总无专家签字,也无专家的相关的资格证书予以证明专家的专业身份,因此该意见汇总无证明力。

对原告提交的行政裁定书,被告认为两案不具有可类比性,不可作为证据使用。

本院对上述证据认证如下:原告提交的1号、5号、7号、8号材料应属依据而非证据;2号材料无法证明其来源,可以作为质证意见,但不能作为认定事实的证据;3号、9号、10号材料真实、合法且与本案具有关联性,可以作为认定事实的证据;4号、6号材料与本案不具有关联性,不能作为认定事实的证据;淄博市公安局直属分局复函真实、合法且与本案具有关联性,可以作为认定事实的证据。被告提交的111号证据,真实、合法且与本案具有关联性,可以作为认定事实的证据。

经审理查明,某环境检测有限公司受被告桓台县环境保护局委托,于2017912日作出SDFX-HJ2017年第N338-07号检测报告表,该报告表涉及7个排气筒检测孔,报告表第1页显示采样日期为201797日,样品数量为有组织废气21份,第6页显示排气筒检测孔6#检测次数为3次。2017918日,被告对原告涉嫌排气筒6#排放氮氧化物和烟尘超标的行为立案。被告向本院提交的环境保护违法行为调查终结报告显示,法律依据为:“《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条、第九十九条第一项之规定”。桓环令改字[2017]739号责令改正违法行为决定书载明:“你公司的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定,依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项的规定,责令你公司立即改正环境违法行为,即氮氧化物和烟尘达标排放并于改正次日将改正情况书面报告我局。”桓环罚告字[2017]739号行政处罚事先(听证)告知书载明:“你公司的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定,依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项的规定,我局拟对你公司作出如下行政处罚……”。20171012日,被告对原告作出桓环罚字[2017]739号行政处罚决定书,该决定书被处罚单位名称为“淄博方基制釉有限公司”,同时,载明“我局于2017918日对你公司进行了调查,发现你公司实施了以下环境违法行为:根据某环境检测有限公司提供的检测报告,依据《山东省区域性大气污染物综合排放标准》表1(续)其他工业炉窑(以煤、重油、煤制气等为燃料的炉窑)氮氧化物排放标准300mg/m3、颗粒物排放标准30mg/m3,淄博方基制釉有限公司排气筒6#检测次数1氮氧化物超标0.85倍、烟尘超标9.97倍,检测次数2氮氧化物超标1.88倍、烟尘超标18.94倍,检测次数3氮氧化物超标0.04倍、烟尘超标15.02倍。以上事实,有我局调查询问笔录,营业执照复印件等证据为凭。……依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项的规定,我局决定对你公司作出如下行政处罚:处罚款人民币贰拾万元整(¥200000.00元)。”

    本院认为,被告桓台县环境保护局作为桓台县环境保护主管部门,有权对桓台县行政区域内含大气污染防治在内的环境保护工作实施统一监督管理。对原告涉嫌6#排气筒排放氮氧化物和烟尘超标的行为,被告有权立案并视具体情况作出相应处理。

  《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。”因此,行政机关作出行政处罚,必须事实清楚,证据充分确凿。本案中,被告认定原告6#排气筒排放氮氧化物和烟尘超标的直接和主要证据为某环境检测有限公司受被告委托而作出的SDFX-HJ2017年第N338-07号检测报告表,该检测报告表符合《环境行政处罚办法》第三十五条关于监测报告的要求,但其并不当然成为认定事实的证据,而须经由被告认证方可,而认证必然包含予以审查的要求。某环境检测有限公司应对其作出的检测报告表的真实性、可靠性、准确性负责,这种责任并不免除被告的认证责任。由此,该检测报告表作为认定事实的唯一和主要证据,被告应对其高度重视并进行一定程度的审查,此种审查不仅包含形式审查,还应在其所掌握的专业技术知识范围内进行适度的实体审查,而形式审查亦不应仅限于检测报告表本身,也应对检测公司资质及有关人员资质进行审查。

   被告未向本院提交检测公司及有关人员的资质证明材料,无法证明其已对此进行过审查,也无法证明检测报告表的有效性。被检测样品的取样是否合乎技术规范,直接影响样品检测结果正确与否。因此,《环境行政处罚办法》第三十四条规定:“【现场检查取样】需要取样的,应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查(勘察)笔录,可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”由于被告桓台县环境保护局未能向本院提交取样记录或记录取样过程的材料,无法证明取样程序的合法性,进而无法证明送检样品的真实性、可靠性,直接影响检测结果的真实性、可靠性。该检测报告表显示此次检测对原告7个排气筒检测孔进行取样,每个排气筒检测孔检测3次,样品数量总共为有组织废气21份,对此,原告提出异议,指出根据《固定污染源排气中颗粒物测定与气态污染物采样方法》(中华人民共和国国家标准GB/T16157-19968.3.5m)“每次采样,至少采取三个样品,取其平均值”的规定,对有组织废气所采集样品数量应为63个,被告对此异议未能作出充分解释说明,也印证了对作为认定事实的唯一证据的检测报告表进行一定程度审查的必要性。

因此,被告桓台县环境保护局在没有收集确凿证据证实第三方检测公司和检测人员具备相应资质,样品来源真实可靠,采样合乎技术规范的情况下,仅以SDFX-HJ2017年第N338-07号检测报告表及更正说明认定原告6#排气筒排放氮氧化物和烟尘超标,主要证据不足。

    被告桓台县环境保护局作出的桓环罚字[2017]739号行政处罚决定书,认定的事实为原告6#排气筒氮氧化物、烟尘超标,但其作出处罚的依据为《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项,而该规定内容为:“违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭:(一)未依法取得排污许可证排放大气污染物的;”被告虽称其因笔误在处罚决定书中将《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二项写成《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项,但其在作出的调查终结报告、责令改正违法行为决定书、行政处罚事先(听证)告知书中,法律依据也均为《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项而非《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二项。因此,被告称其行政处罚决定书中法律依据写成《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项系笔误的说法,本院不予采信。被告对其认定的原告6#排气筒氮氧化物、烟尘超标的事实依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一项进行处理,属适用法律错误。

    综上,被告桓台县环境保护局作出的桓环罚字[2017]739号行政处罚决定,主要证据不足,适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)项之规定,判决如下:

一、撤销被告桓台县环境保护局作出的桓环罚字[2017]739号行政处罚决定;

    二、责令被告桓台县环境保护局于本判决生效后30日内对淄博方基制釉有限公司涉嫌2017976#排气筒排放氮氧化物和烟尘超标的行为重新作出处理。

案件受理费50元,由被告桓台县环境保护局负担。

   如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于山东省淄博市中级人民法院。

审 判 长  周 涛

审 判 员  甘丽静

人民陪审员  宫秀花

 

二〇一八年七月十六日

 

法官 助理  刘 强

书 记 员  张晓琪